《联合国气候变化框架公约》谈判进程
近年来,气候变化问题已经成为全球热门话题。特别是2007年1月起,从世界经济论坛、欧盟首脑会议、八国集团首脑会议到亚太经合组织领导人非正式会议和联合国气候变化大会,气候变化就像一道大餐,必不可少地出现在一系列国际会议上。究其原因,气候变化不仅是气候和全球环境领域的问题,而且是一个涉及到人类社会的生产、消费、生活方式以及生存空间等社会和经济发展的各个领域的重大问题。无怪乎有些资深评论家将气候变化领域的国际谈判归结为各主要国家利益集团政治、经济、科技、环境与外交的综合较量,是继WTO后国际多边活动的又一个主要平台。
《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》
《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》奠定了应对气候变化国际合作的法律基础,是最具权威性、普遍性、全面性的国际框架。气候公约和京都议定书的谈判反映了国际社会对气候变化科学认知水平,体现了国际社会合作行动共同应对气候变化的愿望。
1979年第一次世界气候大会首次将大气中CO2含量的增加与全球气温的上升联系起来,气候变化问题开始引起科学界的普遍关注。1988年,世界气象组织和联合国环境署联合建立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)。IPCC于1990年发布了第一次评估报告,确认气候在变暖,这直接促成1992 年6月联合国环发大会上各国签署《联合国气候变化框架公约》。气候公约在1994年3月21日得到50个国家的批准后正式生效,目前共有192个国家和区域一体化组织(欧盟)成为气候公约缔约方。
IPCC于1996年发布了第二次评估报告,认为人类活动影响了气候变化,这也促成了京都议定书的出台:1997年12月11日,在日本京都召开的气候公约第3次缔约方大会通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。IPCC 于2001年发布了第三次评估报告,认为人类活动可能是过去50年气候变暖的原因。京都议定书随后于2005年2月16日正式生效,目前有177个国家和地区签署。
气候公约是国际社会全面控制二氧化碳等温室气体排放以对付全球变暖给人类经济和社会带来不利影响的公约。它将各国分为两大类:附件一国家缔约方,工业化国家,包括经济合作与发展组织(OECD)成员国(发达国家)和俄联邦、波罗的海地区及欧洲中、东部的经济转型国家,共有41 个国家;非附件一国家缔约方主要是150 多个发展中国家。
气候公约对发达国家和发展中国家规定的义务有所区别。气候公约要求,作为温室气体排放大户的发达国家应限制温室气体的排放,并向发展中国家提供资金以帮助他们履行公约义务。发展中国家要制订并执行应对气候变化的方案,方案要说明温室气体排放源和汇的情况。气候公约规定了用于指导各国采取履约行动的五项原则:第一是公平原则(“共同但有区别的责任”原则);第二是充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则;第三是预防原则;第四是促进可持续发展原则;第五是开放经济体系原则。这些至今仍是应对气候变化的重要的行之有效的原则。
京都议定书依据“共同但有区别的责任”原则,为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标,而没有为发展中国家规定减排或限排义务。京都议定书规定,各主要工业发达国家从2008年到2012年(第一承诺期)必须完成的削减目标是:与1990年相比,欧盟削减8%、美国削减7%、日本削减6%、加拿大削减6%、东欧各国削减5%至8%,等等。
通往未来之路:巴厘路线图
京都议定书只对2008-2012年(第一个承诺期)主要发达国家的定量减排义务做了规定,而第一承诺期在2012年底到期后发达国家减排多少,京都议定书并没有规定。因此,2005年,国际社会展开了新一轮谈判。谈判主要是围绕气候公约和京都议定书的实施设立了两个方面,一是发达国家在京都议定书的第二承诺期减排多少,二是为实现气候公约最终目标各国如何加强长期合作行动。
但是,发达国家不甘心京都议定书只要求发达国家减排的模式,希望拉发展中国家和拒绝加入京都议定书的美国一起参与定量减排,最不发达国家和小岛屿国家也积极附和。美国拖延公约谈判,转而发起了“主要经济体(排放大国)气候变化会议”,企图放弃气候公约和京都议定书而“另起炉灶”。
这期间,IPCC在2007年发布了第四次评估报告,认为气候变暖是不争的事实,1906-2005年全球地表平均温度上升了0.74℃,气候变化很可能是人类活动特别是化石燃料的使用造成的;气候变化导致的气温增高、海平面上升、极端天气与气候事件频发等,对自然生态和人类生存环境已经产生显著影响,对可持续发展构成严重威胁;未来气候变化仍将变暖,21世纪末可能增温1.1-6.4℃。如不尽快采取减少温室气体排放的行动,很有可能错失机遇,增加发生更严重气候变化影响的风险。IPCC还获得了诺贝尔和平奖,气候变化问题急剧升温,成为关系人类生存和各国发展的全球性焦点问题。积极应对气候变化成为国际民心和舆论所向。
在这个背景下,2007年12月15日,世界瞩目的联合国气候变化大会(气候公约第十三次缔约方大会、议定书第三次缔约方大会)在会议延期一天后艰难绘就“巴厘路线图”,对全球应对气候变化产生巨大的影响。“巴厘路线图”不是行动方案,更不是具有约束力的国际条约,它给出了一个继续谈判的框架,对2009年如何完成2012年后发达国家和发展中国家的减排目标谈判均做出安排,以保证国际社会应对气候变化的努力不会中断。这次大会,共有来自192个缔约方和观察员国、943个国际机构和非政府组织以及媒体的万余名代表参加,代表中还包括联合国秘书长潘基文、多国首脑和一百多名部长。在会上,澳大利亚总理宣布批准京都议定书,使得美国成为唯一一个拒绝批准京都议定书的工业化发达国家。美国人口仅占全球人口的3%至4%,排放的二氧化碳却占全球排放量的25%以上,是世界上排放第一大国。
在京都议定书第二承诺期的谈判方面,“巴厘路线图”对京都议定书下第二承诺期发达国家减排义务的谈判范围和时间做出了安排。经广大发展中国家努力,成功将第二承诺期的谈判限制在只谈发达国家、不谈发展中国家的减排义务。
在加强气候公约实施的谈判方面,“巴厘路线图”要求成立一个新谈判进程,在2009年12月前完成发达国家和发展中国家长期合作行动的谈判。这份决议除要求发达国家继续率先实施减排承诺或行动外,还对发展中国家在获得技术、资金和能力建设的支持下承担相应减排义务提出要求。这是公约首次对发展中国家承担减排义务的谈判做出规定,改变了以往只谈发达国家减排义务的谈判格局。
“巴厘路线图”是人类应对气候变化历史中的一座新里程碑,表明各国积极合作,共同应对挑战。“巴厘路线图”有以下几个特点:一是强调了国际合作,把美国纳入其中;二是发展中国家愿在获得技术、资金和能力建设的支持下,在可持续发展框架下采取“可测量、可报告、可核查”的国家减排行动,从而首次将发展中国家纳入了承担减排义务的范围;三是坚持“共同但有区别的责任”原则,对发达国家、发展中国家的义务作了区分,重申了发达国家有向发展中国家提供技术和资金支持的责任;四是强调了减缓、适应、技术开发和转让以及资金问题四大要素;五是设定了时间表,要求在2009年底同时完成公约和京都议定书下的谈判。
需要指出的是,“巴厘路线图”是各方妥协的产物。随着气候公约和京都议定书谈判的深入,涉及的问题更加关系到国家核心利益,各方矛盾、分歧将更加突出,斗争将更加激烈复杂。欧盟抢夺道义制高点,限制发展中大国发展空间,为发展低碳经济铺路;美国虽然同意“巴厘路线图”,但仍拒绝承担定量减排义务;日、加、澳大利亚等态度不明朗。今后的气候变化国际谈判形势将依然复杂而严峻。
中国应对气候变化的策略
中国是全球气候变暖特征最显著的国家之一。我国已连续经历了11个暖年,2007年年均气温10.1℃,较常年偏高1.3℃,成为有系统观测记录以来最暖的一年。气候变暖将导致我国极端气候灾害和生态、环境、海洋、地质灾害形势更加严峻,政治、经济、社会、文化建设与发展面临更多复杂难题。然而,中国仍是一个人口众多、经济发展水平较低的发展中国家。随着工业化、城镇化进程不断加快和人民生活不断改善,中国的能源需求必然会有所增加,能源结构以煤为主、产业结构不尽合理。中国应对气候变化的任务繁重而艰巨。
但是,中国本着对人类、对未来高度负责的态度,尊重历史,立足当前,着眼长远,务实合作,分别于1992年、2002年批准气候公约和京都议定书,是气候公约和京都议定书的缔约国,在推动国际社会建立应对气候变化的法律框架发挥了积极作用。在国内,中国在发展经济的同时,积极应对,颁布了一系列法律法规,通过调整经济结构、改善能源结构、提高能源利用效率、推广植树造林、实行计划生育等一系列政策措施,控制温室气体排放效果显著,为国际社会应对气候变化做出了应有的贡献。例如,从1990年到2005年,中国每万元GDP能耗下降了47%,等于节约了8亿吨标准煤,相当于减少二氧化碳排放18亿吨。1980-2005年,中国通过植树造林、森林管护等又净吸收了50亿吨的二氧化碳。
为做好对外谈判和国内应对气候变化工作,保护全球气候,国务院专门成立了以温家宝总理为组长的国家应对气候变化领导小组,颁布了《中国应对气候变化国家方案》,这是发展中国家第一个应对气候变化的方案。在党的十七大报告中首次提出了按照科学发展观“加强应对气候变化能力建设,为保护全球气候做出新的贡献”的战略指导方针。
在未来气候公约和京都议定书谈判中,中国应遵循以下几个主要原则:
一是坚持在可持续发展框架下应对气候变化问题。气候变化从根本上说是发展问题,只有在可持续发展的前提下才能妥善解决。应该建立适应可持续发展要求的生产方式和消费方式,优化能源结构,推进产业升级,发展低碳经济,努力建设资源节约型、环境友好型社会,从根本上应对气候变化的挑战。
二是坚持气候公约和京都议定书及其各项原则。气候公约确立的共同但有区别的责任的原则,反映了各国经济发展水平、历史责任、当前人均排放上的差异,凝聚了国际社会共识,是开展国际合作的基础。
三是坚持发达国家继续率先采取减排行动,发展中国家可在获得资金、技术和能力建设的支持下采取一定的减排措施。
四是坚持适应和减缓并重。广大发展中国家是气候变化不利影响的受灾国,应优先消除贫困,减少气候变化不利影响。
五是坚持合作应对,积极参与气候变化领域的国际活动。气候变化是全球性问题,事关各方利益,开展合作才能互利共赢。
六是坚持科技创新。只有不断提高科技创新能力和水平,走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的发展道路,才能统筹经济增长和环境保护,实现良性循环。应该加强研发和推广节能技术、环保技术、低碳能源技术,增加资金投入,大力促进技术合作和转让。
总的来讲,中国将继续坚持不懈地贯彻全面、协调和可持续的科学发展观,统筹经济发展和生态保护型、资源节约型社会建设,以节约能源、优化能源结构和加强生态建设为突破口,以科学技术进步为依托,不断提高减缓与适应气候变化的能力,为保护全球气候做出积极贡献。